Danıştay Kararı Işığında Belediye Meclisinin Yetkisi ve Vatandaşın Başvuru Hakkı
İmar Hukuku alanında son dönemin en dikkat çekici kararlarından biri olan Danıştay 6. Dairesi’nin 05.02.2025 tarihli, 2021/6240 E., 2025/395 K. sayılı kararı; imar planı değişikliği taleplerinin belediye meclisine sunulmadan teknik birimlerce reddedilmesinin hukuki sınırlarını, idari işlemlerde yetki unsurunu, normlar hiyerarşisini, iyi idare ilkesini ve mülkiyet hakkını birlikte değerlendiren oldukça önemli bir içtihat niteliği taşımaktadır.
Karar yalnızca teknik bir “imar planı değişikliği” uyuşmazlığına ilişkin olmayıp; aynı zamanda belediye meclisinin kanundan doğan asli karar alma yetkisinin yönetmelik hükümleriyle daraltılıp daraltılamayacağına ilişkin anayasal ve idare hukuku boyutu taşıyan önemli tespitler içermektedir.
OLAYIN ÖZETİ VE UYUŞMAZLIĞIN TEMELİ
Uyuşmazlığa konu taşınmaz, yürürlükte bulunan 1/5000 ölçekli nazım imar planı ile 1/1000 ölçekli uygulama imar planında ortaöğretim tesis alanı, park ve yol olarak planlanmıştır. Ancak taşınmaz uzun yıllar boyunca kamulaştırılmamış; buna rağmen malikin mülkiyet hakkı ciddi şekilde sınırlandırılmıştır.
Davacı taraf, uzun süredir devam eden bu hukuki kısıtlılığın kaldırılması amacıyla imar planı değişikliği yapılmasını talep etmiş; ancak başvuru, Antalya Büyükşehir Belediyesi İmar ve Şehircilik Dairesi Başkanlığı ile Alanya Belediyesi Plan ve Proje Müdürlüğü tarafından belediye meclisine sunulmaksızın reddedilmiştir.
İlk derece mahkemesi, plan değişikliği konusunda karar alma yetkisinin belediye meclisine ait olduğunu belirterek işlemleri yetki yönünden hukuka aykırı bulmuş ve iptal kararı vermiştir. Buna karşılık Bölge İdare Mahkemesi; Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği’nde öngörülen plan paftası, plan raporu ve müellif imzası gibi belgelerin sunulmadığını, bu nedenle talebin belediye meclisine gönderilmeden reddedilebileceğini kabul ederek davayı reddetmiştir.
Danıştay ise Bölge İdare Mahkemesi kararını bozmuş ve belediye meclisine sunulmaksızın yapılan reddin yetki yönünden hukuka aykırı olduğuna hükmetmiştir.
İLGİLİ MEVZUAT VE KANUNİ ÇERÇEVE
3194 Sayılı İmar Kanunu m.8
3194 sayılı İmar Kanunu’nun 8/b maddesinde nazım ve uygulama imar planlarının belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe gireceği açıkça düzenlenmiştir. Aynı hükümde planlara yapılan itirazların da belediye meclisince karara bağlanacağı belirtilmiştir.
Bu düzenleme, imar planları ve plan değişiklikleri bakımından asli karar merciinin belediye meclisi olduğunu ortaya koymaktadır.
5393 Sayılı Belediye Kanunu m.18
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 18. maddesinde belediyenin imar planlarını görüşmek ve onaylamak belediye meclisinin görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
Dolayısıyla plan değişikliği talepleri üzerinde nihai değerlendirme yapma yetkisi teknik müdürlüklere değil, doğrudan belediye meclisine aittir.
5216 Sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu m.14
5216 sayılı Kanun’un 14. maddesinde ise büyükşehir kapsamındaki ilçe belediye meclislerince alınan imar kararlarının büyükşehir belediye meclisi tarafından inceleneceği düzenlenmiştir.
Bu düzenleme de imar kararlarının meclis iradesiyle şekillenmesi gerektiğini ortaya koymaktadır.
Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği m.31
Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği’nin 31. maddesinde plan paftası, plan notları, plan raporu bulunmayan ve müellif tarafından imzalanmayan planların karar mercilerine sunulamayacağı düzenlenmiştir.
Uyuşmazlığın temel tartışma noktası da tam olarak burada ortaya çıkmaktadır:
Yönetmelikte yer alan bu düzenleme, belediye meclisinin kanundan doğan karar alma yetkisini ortadan kaldırabilir mi?
DANIŞTAY’IN EN KRİTİK TESPİTİ: YÖNETMELİKLE KANUNİ YETKİ SINIRLANDIRILAMAZ
Danıştay kararının en önemli bölümü, yönetmelik hükümlerinin belediye meclisinin kanuni yetkisini ortadan kaldıracak şekilde yorumlanamayacağına ilişkin değerlendirmedir.
Kararda aynen şu tespitte bulunulmuştur:
“Yönetmelik hükmüyle getirilen bu kuralın ilgili idareye Kanunla verilen yetkiyi kısıtlayıcı nitelikte ve idarenin iç işleyişine yönelik bir düzenleme olması sebebiyle ilgili idare meclislerinin plan değişikliği talepleri hakkında karar verme yetkisini kaldırmadığı kuşkusuzdur.”
Bu değerlendirme son derece önemlidir. Çünkü Danıştay burada:
- normlar hiyerarşisini,
- idari işlemlerde yetki unsurunu,
- kanunilik ilkesini,
- belediye meclisinin asli karar organı olduğunu
açık biçimde ortaya koymaktadır.
Başka bir ifadeyle; yönetmelikle getirilen teknik prosedürler, kanunla belediye meclisine tanınmış karar alma yetkisini işlevsiz hale getirecek biçimde yorumlanamaz.
İDARENİN İÇ İŞLEYİŞİ VATANDAŞA YÜKLENEMEZ
Kararın bir diğer dikkat çekici yönü ise “iyi idare ilkesi” ve “hak arama özgürlüğü” eksenindeki değerlendirmelerdir.
Danıştay şu son derece önemli ifadeyi kullanmaktadır:
“İç işleyişe ilişkin kurallardan kaynaklanan külfetin hizmet alan bireylere yüklenmesi ve başvuru haklarının sürüncemede bırakılması sonucunu doğuracağı açıktır.”
Bu yaklaşım, idarenin kendi organizasyon yapısı ve teknik prosedürlerinden kaynaklanan eksikliklerin bireyin başvuru hakkını ortadan kaldıracak şekilde kullanılamayacağını göstermektedir.
Özellikle uygulamada:
- plan müdürlükleri,
- imar müdürlükleri,
- plan proje birimleri
tarafından sıklıkla kullanılan “eksik evrak”, “rapor eksikliği”, “müellif imzası bulunmaması” gibi gerekçelerin; başvurunun belediye meclisine hiç ulaştırılmaması sonucunu doğuramayacağı anlaşılmaktadır.
YETKİ UNSURU VE BELEDİYE MECLİSİNİN ASLİ KARAR MERCİİ OLMASI
Danıştay kararında idari işlemin “yetki” unsuruna ilişkin klasik idare hukuku ilkelerine de geniş şekilde yer verilmiştir.
Kararda;
- yetkinin kamu düzenine ilişkin olduğu,
- yetkisiz makam tarafından işlem tesis edilemeyeceği,
- kanunun verdiği karar alma yetkisinin başka organlarca fiilen kullanılamayacağı,
- yetki kurallarının genişletici yoruma tabi tutulamayacağı
özellikle vurgulanmıştır.
Bu nedenle belediye meclisinin yerine geçerek teknik birimlerin plan değişikliği talebini esastan reddetmesi, Danıştay tarafından açık biçimde yetki yönünden hukuka aykırı kabul edilmiştir.
MÜLKİYET HAKKI VE UZUN SÜRELİ İMAR KISITLAMALARI
Kararın yalnızca usul hukuku bakımından değil, mülkiyet hakkı bakımından da önemli sonuçları bulunmaktadır.
Somut olayda taşınmaz:
- eğitim alanı,
- park,
- yol
olarak planlanmış; ancak uzun yıllar boyunca kamulaştırılmamıştır.
Bu durum taşınmaz malikinin:
- tasarruf yetkisini,
- ekonomik kullanım imkanını,
- mülkiyet hakkından yararlanmasını
ciddi ölçüde sınırlamaktadır.
Danıştay’ın yaklaşımı, idarenin:
- yıllarca kamulaştırma yapmayıp,
- taşınmaz üzerindeki plan yükünü sürdürüp,
- ardından plan değişikliği taleplerini meclise bile ulaştırmadan reddetmesini
hukuk devleti ilkesiyle bağdaşır görmediğini ortaya koymaktadır.
Bu yönüyle karar; uzun süreli imar kısıtlamaları, kamulaştırmasız müdahale ve mülkiyet hakkının ölçüsüz sınırlandırılması bakımından da oldukça önemli bir içtihattır.
SONUÇ VE DEĞERLENDİRME
Danıştay 6. Dairesi’nin 05.02.2025 tarihli, 2021/6240 E., 2025/395 K. sayılı kararı; belediye meclisinin imar planı değişiklikleri üzerindeki asli karar alma yetkisinin teknik müdürlükler tarafından fiilen ortadan kaldırılamayacağını açık biçimde ortaya koymuştur.
Karar özellikle şu ilkeler bakımından emsal niteliğindedir:
- Yönetmelikle kanuni yetki daraltılamaz.
- Teknik birimler belediye meclisinin yerine geçemez.
- Eksik evrak gerekçesi başvurunun karar merciine hiç ulaştırılmaması sonucunu doğuramaz.
- İdarenin iç işleyişine ilişkin külfet vatandaşın hak arama özgürlüğünü ortadan kaldıramaz.
- Uzun süreli imar kısıtlamaları karşısında bireyin başvuru hakkı etkili şekilde korunmalıdır.
Bu kararın özellikle:
- imar planı değişikliği başvuruları,
- belediye meclisine sevk edilmeyen talepler,
- ortak alan ve plan tadilatı uyuşmazlıkları,
- uzun süreli kamulaştırma sorunları,
- kentsel dönüşüm süreçlerinde plan itirazları
bakımından uygulamada önemli etkiler doğuracağı açıktır.