Kentsel Dönüşüm, İmar Yetkisi Ve Danıştay Kararları Işığında Özel Kanun Rejimi
Giriş
İstanbul Boğaziçi Alanı’nda yer alan taşınmazlara ilişkin imar, ruhsat, yapılaşma ve kentsel dönüşüm süreçleri, Türkiye’de uygulanan genel imar hukukundan önemli ölçüde ayrılmakta ve daha sıkı bir hukuki rejime tabi bulunmaktadır. Bu farklılığın temel nedeni, Boğaziçi’nin sahip olduğu tarihî, kültürel ve doğal değerlerin korunması amacıyla yürürlüğe konulan 2960 sayılı Boğaziçi Kanunu’dur. Anılan Kanun’un 1. maddesinde, Boğaziçi Alanı’nın doğal ve tarihî değerlerinin korunması, bu alandaki yapılaşmanın sınırlandırılması ve nüfus yoğunluğunu artıracak gelişmelerin önlenmesi açıkça düzenlenmiştir. Bu bağlamda Boğaziçi’nde imar faaliyetlerinin yalnızca yapılaşma hakkı çerçevesinde değil, koruma önceliği esas alınarak değerlendirilmesi gerektiği kabul edilmektedir. Bu durum, özellikle kentsel dönüşüm uygulamaları bakımından önemli bir hukuki soruyu gündeme getirmektedir: Boğaziçi Alanı’nda bir taşınmazın riskli yapı olarak tespit edilmesi halinde, 6306 sayılı Kanun kapsamında genel dönüşüm hükümlerinin uygulanması mümkün müdür, yoksa 2960 sayılı Boğaziçi Kanunu bu süreçte belirleyici midir?
Boğaziçi Kanunu’nun Hukuki Niteliği ve Uygulama Alanı
2960 sayılı Boğaziçi Kanunu, klasik anlamda yapılaşmayı düzenleyen bir imar kanunu olmanın ötesinde, yapılaşmayı sınırlayan ve koruma esasına dayanan özel bir düzenleme niteliği taşımaktadır. Bu Kanun ile Boğaziçi siluetinin korunması, doğal peyzajın devamlılığının sağlanması ve yoğun yapılaşmanın önüne geçilmesi amaçlanmıştır. Dolayısıyla Boğaziçi Alanı’nda imar hakkı, genel imar hukukunda olduğu gibi geniş yorumlanabilen bir hak olmayıp, sınırlı ve istisnai bir nitelik arz etmektedir. Bu durum, söz konusu alanda yapılacak her türlü yapılaşma faaliyetinin sıkı bir idari denetime tabi olmasını beraberinde getirmektedir.
Boğaziçi Kanunu kapsamında alan, sahil şeridi, öngörünüm bölgesi, geri görünüm bölgesi ve etkilenme bölgesi olmak üzere dört ana bölgeye ayrılmıştır. Bu ayrım, uygulanacak imar rejiminin belirlenmesinde doğrudan etkili olup, özellikle öngörünüm bölgesi ile sahil şeridinde en sıkı koruma hükümlerinin uygulandığı görülmektedir. Geri görünüm ve etkilenme bölgelerinde yapılaşma imkanları görece daha geniş olmakla birlikte, bu alanlar da genel imar hukukuna kıyasla daha sınırlı ve denetimli bir yapılaşma rejimine tabidir.
2960 Sayılı Kanun, 3194 Sayılı İmar Kanunu ve 6306 Sayılı Kanun Arasındaki İlişki
Boğaziçi Alanı’nda uygulanacak hukuk kurallarının belirlenmesi bakımından 2960 sayılı Boğaziçi Kanunu, 3194 sayılı İmar Kanunu ve 6306 sayılı Kanun arasındaki ilişki büyük önem taşımaktadır. Bu noktada temel ilke, özel kanun–genel kanun ilişkisidir. 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 4. maddesinde de açıkça düzenlendiği üzere, özel kanunlarla belirlenen alanlarda İmar Kanunu hükümleri ancak bu özel kanunlara aykırı olmamak kaydıyla uygulanabilir. Bu nedenle Boğaziçi Alanı bakımından 2960 sayılı Kanun özel kanun, 3194 sayılı Kanun ise genel kanun niteliğindedir.
6306 sayılı Kanun ise riskli yapıların dönüştürülmesine ilişkin özel bir düzenleme olmakla birlikte, Boğaziçi Alanı’nda yapılaşma koşullarını belirleyen bir norm değildir. Başka bir ifadeyle, bir yapının riskli yapı olarak tespit edilmesi, Boğaziçi Kanunu’nun getirdiği yapılaşma sınırlamalarını ortadan kaldırmaz. Bu nedenle Boğaziçi’nde kentsel dönüşüm mümkündür; ancak bu dönüşüm, 2960 sayılı Kanun’un koruma ve sınırlama hükümlerine tabi olarak gerçekleştirilmek zorundadır.
Danıştay Kararları Işığında Boğaziçi’nde Özel Kanun Rejimi
Boğaziçi Alanı’nda uygulanacak hukuki rejimin sınırları, Danıştay kararları ile daha da netleşmiştir. Özellikle Danıştay 6. Dairesi’nin 30.09.2020 tarihli, 2019/10902 E., 2020/8478 K. sayılı kararı, bu alandaki yaptırım rejiminin nasıl uygulanması gerektiğini ortaya koyması bakımından önem taşımaktadır. Söz konusu kararda, Boğaziçi etkilenme bölgesinde yer alan bir taşınmazda ruhsata aykırı imalatlar yapıldığı tespit edilmiş, bu kapsamda yapı 2960 sayılı Kanun’un 11 ve 12. maddeleri uyarınca mühürlenmiş ve ayrıca 3194 sayılı Kanun’un 42. maddesi uyarınca idari para cezası verilmiştir.
Danıştay, bu uyuşmazlıkta öncelikle uygulanacak hukuk kurallarını belirlemiş ve Boğaziçi sahil şeridi, öngörünüm, geri görünüm ve etkilenme bölgelerinde kalan yapılar bakımından öncelikle 2960 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanması gerektiğini açıkça ifade etmiştir. Bununla birlikte, 3194 sayılı Kanun’un ancak 2960 sayılı Kanun’a aykırı olmayan hükümlerinin uygulanabileceği vurgulanmıştır. Kararda ayrıca, yapı tatil tutanağının hukuka uygun olabilmesi için ruhsata aykırılıkların somut ve ölçülebilir şekilde ortaya konulması gerektiği belirtilmiş; genel ve soyut tespitlerin yeterli olmayacağı ifade edilmiştir.
Danıştay’ın en dikkat çekici tespitlerinden biri, 3194 sayılı Kanun’un 32. maddesinde öngörülen “ruhsata uygun hale getirme için süre tanınması” sisteminin, 2960 sayılı Kanun kapsamında doğrudan uygulanamayacağı yönündedir. Zira Boğaziçi Kanunu’nun 11 ve 12. maddelerinde bu yönde bir süre veya yükümlülük öngörülmemiştir. Bu nedenle, 2960 sayılı Kanun’a göre düzenlenen bir yapı tatil tutanağına dayanılarak, 3194 sayılı Kanun’un 32. maddesindeki yükümlülüklerin ihlal edildiği gerekçesiyle 42. maddenin üçüncü fıkrası uyarınca idari para cezası verilmesi hukuka aykırı bulunmuştur. Bu yaklaşım, Boğaziçi Kanunu’nun yalnızca planlama bakımından değil, yaptırım rejimi bakımından da bağımsız ve özel bir sistem kurduğunu açıkça ortaya koymaktadır.
Benzer şekilde Danıştay 4. Dairesi’nin 07.07.2025 tarihli, 2025/786 E., 2025/4179 K. sayılı kararı da Boğaziçi öngörünüm bölgesinde yapılan ruhsatsız imalatlara ilişkin olarak aynı ilkeyi teyit etmektedir. Bu kararda, taşınmazın bulunduğu bölgenin niteliği esas alınmış ve öngörünüm bölgesinde yer alması nedeniyle 2960 sayılı Kanun hükümlerinin öncelikle uygulanması gerektiği kabul edilmiştir. Yapı tatil tutanağının Kanun’da öngörülen usule uygun şekilde düzenlenmiş olması halinde işlemin hukuka uygun olduğu sonucuna ulaşılmış; yalnızca 3194 sayılı Kanun hükümlerine dayanılarak yapılan değerlendirmelerin yeterli olmayacağı vurgulanmıştır.
Boğaziçi Alanı’nda Ruhsat ve Yetki Sorunu
Boğaziçi Alanı’nda ruhsat ve izin süreçlerinde en önemli hususlardan biri, yetkili idarenin doğru şekilde belirlenmesidir. 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 46. maddesi ile yapılan düzenleme sonucunda, Boğaziçi sahil şeridi ve öngörünüm bölgelerindeki uygulamalar İstanbul Büyükşehir Belediyesi bünyesinde yürütülmekte; geri görünüm ve etkilenme bölgelerinde ise ilke olarak ilçe belediyeleri yetkili kabul edilmektedir. Ancak bu genel ayrım, her somut olay bakımından tek başına belirleyici değildir.
Gerçekten de bir taşınmaz bakımından yetkili idarenin belirlenmesinde, taşınmazın bulunduğu bölge, imar planları ve plan notları, taşınmazın sit alanı kapsamında olup olmadığı, koruma statüsü ve yetki devrine ilişkin özel düzenlemeler birlikte değerlendirilmelidir. Uygulamada, bu hususlar dikkate alınmaksızın tesis edilen ruhsat ve izin işlemlerinin idari yargı denetiminde iptal edildiği görülmektedir. Bu nedenle Boğaziçi Alanı’nda ruhsat ve izin süreçleri yalnızca imar hukuku bakımından değil, aynı zamanda yetki hukuku açısından da titizlikle ele alınmalıdır.
Boğaziçi’nde Kentsel Dönüşümün Özellikleri
Boğaziçi Alanı’nda kentsel dönüşüm uygulamaları, genel dönüşüm süreçlerine kıyasla daha sınırlı ve daha sıkı denetime tabi bir yapıya sahiptir. Bir yapının riskli yapı olarak tespit edilmesi, bu yapının yerine yapılacak yeni yapının otomatik olarak daha geniş imar haklarına sahip olacağı anlamına gelmemektedir. Aksine, yeni yapılacak yapı, 2960 sayılı Kanun ve ilgili plan hükümleri çerçevesinde değerlendirilmek zorundadır. Bu durum, Boğaziçi’nde kentsel dönüşümün yalnızca teknik bir yenileme süreci değil, aynı zamanda koruma öncelikli bir yeniden inşa süreci olduğunu göstermektedir.
Sonuç
Boğaziçi Alanı’nda imar, ruhsat ve kentsel dönüşüm süreçleri, genel imar hukukundan farklı olarak 2960 sayılı Boğaziçi Kanunu ile belirlenen özel bir rejime tabidir. Danıştay’ın yerleşik içtihatlarında da açıkça ortaya konulduğu üzere, bu alanda öncelikle 2960 sayılı Kanun uygulanmakta; 3194 sayılı İmar Kanunu ve 6306 sayılı Kanun ise ancak bu özel düzenlemeye aykırı olmadığı ölçüde devreye girmektedir. Bu nedenle Boğaziçi’nde kentsel dönüşüm uygulamaları, genel uygulamalardan farklı olarak daha sınırlı, daha kontrollü ve koruma öncelikli bir çerçevede yürütülmektedir. Bu özel rejim dikkate alınmadan tesis edilen ruhsat, tadilat veya dönüşüm işlemleri ciddi hukuki uyuşmazlıklara ve iptal riskine açık hale gelmektedir.
Uygulamada Dikkat Edilmesi Gereken Hususlar
Boğaziçi Alanı’nda imar, ruhsat ve kentsel dönüşüm süreçlerinin özel bir kanun rejimine tabi olması nedeniyle, uygulamada yapılacak en küçük hatanın dahi ciddi hukuki sonuçlar doğurabileceği gözden kaçırılmamalıdır. Bu nedenle, gerek maliklerin gerekse müteahhitlerin dönüşüm veya tadilat sürecine başlamadan önce bazı temel hususları netleştirmeleri büyük önem taşımaktadır. Öncelikle taşınmazın gerçekten Boğaziçi Alanı sınırları içerisinde kalıp kalmadığı ve bu alan içerisinde sahil şeridi, öngörünüm bölgesi, geri görünüm bölgesi veya etkilenme bölgesinden hangisinde yer aldığı tespit edilmelidir. Zira bu ayrım, uygulanacak imar kurallarını ve yetkili idareyi doğrudan belirlemektedir.
Bununla birlikte, söz konusu taşınmaz bakımından ruhsat ve izin süreçlerinde yetkili idarenin İstanbul Büyükşehir Belediyesi veya Boğaziçi İmar Müdürlüğü mü yoksa ilgili ilçe belediyesi mi olduğu ayrıca değerlendirilmelidir. Bu değerlendirme yapılırken yalnızca bölge ayrımı değil, imar planları, plan notları, olası yetki devri düzenlemeleri ve taşınmazın sit alanı veya koruma kurulu kararlarına tabi olup olmadığı da dikkate alınmalıdır.
Ayrıca uygulamada sıklıkla karşılaşıldığı üzere, taşınmaz hakkında 6306 sayılı Kanun kapsamında riskli yapı süreci başlatılmış olması, 2960 sayılı Boğaziçi Kanunu’nun getirdiği yapılaşma sınırlamalarını ortadan kaldırmamaktadır. Bu nedenle kentsel dönüşüm süreci yürütülürken, Boğaziçi Kanunu’nun öngördüğü yükseklik, yoğunluk, siluet ve plan hükümlerinin ne ölçüde uygulanmaya devam ettiği mutlaka analiz edilmelidir.
Öte yandan, taşınmaz hakkında düzenlenen yapı tatil tutanağının hangi kanuni dayanağa göre tesis edildiği de ayrı bir önem taşımaktadır. Tutanak 2960 sayılı Kanun hükümlerine göre düzenlenmiş ise, buna bağlı yaptırımların da aynı Kanun’un sistematiği içinde değerlendirilmesi gerekir. Bu kapsamda, özellikle idari para cezalarının hesaplanmasında aykırılıktan etkilenen alanın somut ve ölçülebilir şekilde ortaya konulup konulmadığı, uygulamada sıklıkla yargı denetimine konu olan bir husustur.
Son olarak, ruhsat veya tadilat başvurularının doğru idareye yapılması, sürecin hukuka uygunluğu açısından belirleyici niteliktedir. Yetkili idare yanlış belirlenerek yapılan başvurular sonucunda alınan ruhsat ve izinlerin, idari yargı tarafından iptal edilmesi riski oldukça yüksektir. Bu nedenle Boğaziçi Alanı’nda yapılacak her türlü işlemde, hem özel kanun rejimi hem de yetki dağılımı birlikte değerlendirilerek hareket edilmesi zorunludur.